Vyjadrenie Ústavného súdu vo veci vyvlastnenia

sp. zn. PL. ÚS 19/09
Ústavný súd SR rozhodol o návrhu skupiny poslancov NR SR o súlade zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach v príprave niektorých stavieb diaľnic a ciest pre motorové vozidlá s Ústavou SR

Ústavný súd Slovenskej republiky na verejnom zasadnutí 26. januára 2011 v pléne o návrhu
skupiny 36 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky, zastúpených advokátom JUDr.
Danielom Lipšicom na začatie konania o súlade § 2 ods. 1 písm. a) slov „alebo či bol urobený úkon
na jeho získanie“, § 2 ods. 2 písm. a) slov „inak doklady“ a § 2 ods. 2 písm. a) prvého a druhého
bodu zákona č. 669/2007 Z. z. o jednorazových mimoriadnych opatreniach v príprave
niektorých stavieb diaľnic a ciest pre motorové vozidlá a o doplnení zákona Národnej rady
Slovenskej republiky č. 162/1995 Z. z. o katastri nehnuteľností (katastrálny zákon) v znení
neskorších predpisov s čl. 12 ods. 1 v spojení s čl. 20 ods. 1, s čl. 13 ods. 4 v spojení s čl. 20 ods. 1,
s čl. 20 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky a s čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Dohovoru
o ochrane ľudských práv a základných slobôd takto rozhodol

n á l e z o m:

Ustanovenia § 2 ods. 1 písm. a) slov „alebo či bol urobený úkon na jeho získanie“, § 2 ods. 2 písm.
a) slov „inak doklady“ a § 2 ods. 2 písm. a) prvého a druhého bodu zákona č. 669/2007 Z. z.
o jednorazových mimoriadnych opatreniach v príprave niektorých stavieb diaľnic a ciest pre
motorové vozidlá a o doplnení zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 162/1995 Z. z.
o katastri nehnuteľností (katastrálny zákon) v znení neskorších predpisov n i e s ú v s ú l a d e
s čl. 12 ods. 1 v spojení s čl. 20 ods. 1, s čl. 13 ods. 4 v spojení s čl. 20 ods. 1, s čl. 20 ods. 4
Ústavy Slovenskej republiky a s čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Dohovoru o ochrane ľudských
práv a základných slobôd.
Navrhovatelia považujú napadnuté ustanovenia zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach
za nesúladné s ústavou, pretože podľa ich presvedčenia porušujú princíp rovnosti zákonného obsahu
vlastníckeho práva, keďže vlastníci dotknutých pozemkov sú znevýhodnení oproti iným vlastníkom
pozemkov. Napadnutá právna úprava podľa navrhovateľov ďalej umožňuje vyvlastnenie de facto
v intenzite, ktorá narúša podstatu práva na vlastníctvo. Napadnuté ustanovenia umožňujú vznik
situácie, kedy vlastníci síce ostávajú formálne naďalej vlastníkmi nehnuteľnosti, ale fakticky
nemôžu realizovať tradičné komponenty vlastníckeho práva. Navrhovatelia tiež poukazujú na to , že
výstavba diaľnic z hľadiska stavebného má charakter, ktorý vytvára nezvratnú situáciu a v podstate
vylučuje restitutio in integrum. To znamená taktiež sťaženie situácie tým orgánom verejnej moci,
ktoré rozhodujú v stavebnom konaní. Vlastníci, ktorí sú priamo dotknutí napadnutými
ustanoveniami, sa takto stávajú nositeľmi len nominálneho vlastníckeho práva. Právna úprava
podľa navrhovateľov uvedenými spôsobmi vytvára nátlak na všetkých vlastníkov, aby vychádzali
v ústrety stavebníkovi.
Ústavnoprávna ochrana slobody vlastníctva nie je len ochranou zužujúcou sa na vlastníctvo, resp.
majetok. Právo na pokojné užívanie majetku je klasickým, základným právom, ktoré musí byť
vnímané v úzkej súvislosti s ochranou slobodnej sféry a súkromia vlastníka. Vlastnícke právo je
súčasťou jadra personálnej autonómie jednotlivca vo vzťahu k verejnej moci. Obmedzenie práva na
pokojné užívanie majetku musia rešpektovať aj ústavnú hodnotu personálnej autonómie.
Napadnuté ustanovenia procesne v režime stavebného konania dočasne quasi-legalizujú stavbu,
ktorá by bola inak považovaná za neoprávnenú tým, že umožňujú výstavbu fakticky
neodstrániteľnej stavby na cudzom pozemku bez akéhokoľvek hmotnoprávneho titulu stavebníka k
pozemku, a bez súhlasu vlastníka pozemku. Zákonodarca síce neodstránil podmienku
hmotnoprávneho titulu, jeho preukázanie však odložil až k okamihu kolaudácie, prípadne aj na
neskôr. Tým však okrem iných negatív, fakticky redukoval vyvlastňovacie konanie na konanie
o výške náhrady za vyvlastnenie pozemku. Ústava však dovoľuje vyvlastniť len na základe zákona,
nie zákonom, a vo verejnom záujme.
Napadnuté ustanovenia v kontexte s celým obsahom zákona č. 669/2007 Z. z. zamieňajú poradie
a účel (podstatu) stavebného a vyvlastňovacieho konania. Vytvárajú klamlivý dojem, že možno
stavať na cudzom pozemku, keďže neskôr bude pozemok predsa len vyvlastnený. Z právneho
poriadku však vyplýva, že to vôbec nie je také jednoznačné. Naopak, vyvlastňovacie konanie sa
nemusí skončiť vyvlastnením nehnuteľnosti, ale aj zamietnutím návrhu na vyvlastnenie. To však
v posudzovanom prípade spôsobilo zložitú právnu situáciu. Problémom napadnutých ustanovení je
skutočnosť, že k formálnemu vyvlastňovaniu alebo odkúpeniu nehnuteľností nedošlo pred začatím
stavebných prác, a teda sa stavia na pozemkoch cudzích, ešte nevyvlastnených. Môže tak dochádzať
k tzv. vyvlastneniu de-facto, čo nie je zlučiteľné s ústavou, ani s dohovorom. Stavebný úrad –
Ministerstvo dopravy pôšt a telekomunikácii Slovenskej republiky už vydaním stavebného
povolenia de-facto vyvlastňuje nehnuteľnosť, a krajský stavebný úrad vo vyvlastňovacom konaní už
len určuje výšku náhrady.
Právny poriadok pozná a poznal aj pred prijatím zákona č. 669/2007 Z. z. verejný záujem na
výstavbe diaľnic. Stavebný zákon v § 108 ods. 2 písm. f) uvádza, že vyvlastniť možno len vo
verejnom záujme pre výstavbu a správu diaľnic. Uvedená formulácia v spojení s odsekom 3 tohto
ustanovenia vyjadruje, že ak je daný expropriačný titul (dôvod) – výstavba diaľnice, musí sa ešte
preukázať, že táto výstavba je vo verejnom záujme, pričom toto ustanovenie však nemožno
vykladať tak, že verejný záujem je už zákonom daný a teda, že ho už v rámci vyvlastňovacieho
konania preukazovať netreba.
Verejný záujem, ktorý je predmetom posudzovania v rámci vyvlastňovacieho konania, je podľa
aktuálnej koncepcie vyvlastnenia predmetom správnej úvahy a zisťuje sa v priebehu konania na
základe zvažovania najrôznejších partikulárnych záujmov, po zvážení všetkých rozporov
a pripomienok. Z odôvodnenia rozhodnutia, ktorého podstatou je otázka existencie verejného
záujmu, potom musí jednoznačne vyplynúť, prečo verejný záujem prevážil nad inými, či už
súkromnými, alebo aj verejnými záujmami. Verejný záujem je predmetom dokazovania v rámci
rozhodovania o určitej otázke napr. vyvlastnení, a nemožno ho vopred a priori ustanoviť. Z tohto
dôvodu spadá zisťovanie verejného záujmu zásadne do právomoci moci výkonnej a nie
zákonodarnej.
Napadnuté ustanovenia zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach, zvlášť slovné spojenie
„nemožnosť získať“ sú vágne, neurčité, nespĺňajúce kritéria kvality a predvídateľnosti zákona
zasahujúceho do vlastníckeho práva tak ako to vyžaduje ústava a dohovor. Napadnuté ustanovenia,
ani v kontexte celého zákona, nie sú koncepčne previazané s povinnosťou preukázať práva
k pozemkom v kolaudačnom konaní resp. neustanovujú dôsledky nepreukázania týchto práv
v kolaudačnom konaní.
Napadnuté ustanovenia vytvárajú ústavne neakceptovateľnú nerovnosť medzi vlastníkmi
pozemkov, ktorých sa týka zákon č. 669/2007 Z. z. na jednej strane a vlastníkmi ostatných
pozemkov, na ktorých sa majú stavať iné diaľnice alebo cesty, a taktiež vlastníkmi iných pozemkov
na území Slovenskej republiky na strane druhej.
Vzhľadom na skutočnosť, že zákon fakticky determinuje pozitívny výsledok vyvlastňovacieho
konania pre stavebníka, vytvára neakceptovateľný tlak na krajské stavebné úrady smerujúci
k jednému výsledku prípadného vyvlastňovacieho konania. To narúša deľbu moci medzi
zákonodarnou mocou na jednej strane a výkonnou a súdnou mocou na strane druhej. V otázkach
vyvlastnenia je zmyslom deľby moci individuálna ochrana vlastníka. Zákonodarca všeobecne určí
vyvlastňovacie dôvody vo verejnom záujme, ktoré sa konkretizujú a preukazujú v individuálnom
konaní pred orgánmi štátnej správy s možnosťou následnej súdnej ochrany. Ak zákonodarca
všeobecne určí, že pozemky ku konkrétnym diaľniciam budú fakticky vyvlastnené už pred
prebehnutím vyvlastňovacieho konania a tým vlastne determinuje výsledok takýchto
vyvlastňovacích konaní, vylučuje tým právnu ochranu vlastníkov pozemkov.
Ústavný súd teda dospel k záveru, že právna norma vyjadrená v napadnutých ustanoveniach zákona
o jednorazových mimoriadnych opatreniach, hlavne vzhľadom na spôsob ako umožňuje stavbu na
cudzom pozemku bez právneho titulu, že umožňuje vyvlastnenie de-facto a že znižuje štandard
procesnej ochrany, nie je v súlade s právom na pokojné užívanie majetku. Z uvedených dôvodov
ústavný súd rozhodol tak, ako to je uvedené vo výrokovej časti tohto rozhodnutia.

Zdroj: Ústavný súd SR